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TAM TAM 2004/3
L'allargamento dell'UE
 
 

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Il 15 e 16 ottobre, Torino ha ospitato 25 città per un seminario sulla cooperazione strategica nell’Europa allargata. L’obiettivo di Open To Europe - Europe 25 Cities Forum è stato aprire ai nuovi contesti urbani entrati nell’Unione, facendoli incontrare con le città tradizionalmente presenti sulla scena internazionale e le città italiane particolarmente attive nella promozione territoriale.

Il convegno, organizzato dalla Città di Torino con Torino Internazionale, è stato articolato in quattro sessioni - strumenti di internazionalizzazione e cooperazione; pianificazione strategica; politiche culturali; partenariato - ma la più densa è stata quella sulla pianificazione strategica, indican-do ancora una volta quanto essa sia strumento imprescindibile per lo sviluppo delle città contemporanee. Ma perché si parla sempre più spesso delle soggettività politica delle città? In che senso emerge un loro ruolo nel processo di unificazione?

Le città sono un elemento storico dell’identità europea che la distingue da altri contesti mondiali. La fitta armatura di centri che costituisce l’Europa geopolitica determina la distri-buzione della popolazione, definisce i nodi della rete per la mobilità, indica i centri della produzione e organizzazione degli scambi economici: ci troviamo dunque di fronte a soggetti che, per ragioni storiche e processi attuali, detengono un patrimonio da valorizzare nel momento in cui l’Europa allarga i confini, cercando nuovi cardini per muoversi sulla scena economica e politica. Il significato politico dell’appuntamento di Torino è stato quindi sottolineare l’importanza delle città come soggetti attivi per raggiungere gli obiettivi di sviluppo economico, equità sociale e democrazia del sistema europeo. In questo senso, riconoscerne l’importanza significa dare un taglio diverso al dibattito sull’unificazione, e al negoziato da poco aperto per la regolazione dei Fondi Strutturali 2007-2013. Proprio per sostenere questa tesi, il giorno dopo dell’appuntamento di Torino, il Sindaco Sergio Chiamparino è intervenuto in rappresentanza dei comuni italiani al City Summit di Noordwijk, in Olanda, chiedendo il riconoscimento della centralità delle città nelle future politiche dell’Unione.

La firma della Costituzione europea, a Roma lo scorso 29 ottobre, è il segno esteriore del fenomeno di progressiva solidificazione che sta interessando l’Unione ma, oltre l’unificazione monetaria, si stagliano tutte le difficoltà di com-piere quella economica e politica. Globale e locale sono le spin-te, apparentemente antagonistiche, che cambiano i ruoli dei soggetti istituzionali - gli Stati nazionali e gli enti territo-riali - discussi negli interventi di Mario Dogliani e Stefano Piperno. Diritto, mercato e sviluppo sostenibile restano i grandi fuochi intorno a cui si articola la discussione, capaci di spostare verso nuovi assetti equilibri consolidati.

Elisa Rosso,
Associazione Torino Internazionale

A CONFRONTO:

Le carte in regola per fare l’Europa del diritto

L’argomento di una costituzione per l’Europa ha formato oggetto di una discussione sterminata fra i giuristi prima, durante e dopo i lavori della Convenzione. Non si sfugge però all’impressione che complessivamente la comunità scientifica abbia discusso sottovalutando il problema se esista e come debba configurarsi il sistema politico sottostante che dovrà reggere la costituzione europea. Un mix di massimalismo giuridico e di mimimalismo politico che - come è stato osservato da alcuni - ha condotto alla proclamazione dell’urgenza di una costituzione e al contempo alla disattenzione verso i problemi di sistema socio-politico.
Meritava (e merita tuttora) chiedersi se esista un embrione di sistema politico europeo conducendo un’analisi più attenta sulle tendenze che è possibile ravvisare nei sistemi politici nazionali. Questa esigenza non rappresenta certo una forma nascosta di euroscetticismo basato sugli egoismi nazionali, ma nasce - se si vuole, in negativo - dalla consapevolezza che è ingenuo intendere la costituzione come il coronamento del diritto europeo che si è andato stratificando negli ultimi cinquanta anni circa e che ora si vorrebbe riunificare in principi enunciati in una carta costituzionale.
Se si vuole che l’effettività di una costituzione europea sia riconosciuta (ed interiorizzata) dai cittadini europei, titolari dei diritti di partecipazione ai procedimenti rappresentativi che producono gli atti della volontà generale, allora tale riconoscimento presuppone l’effettivo ed efficace operare di un potere rappresentativo modernamente articolato in un sistema di partiti: in un sistema di “famiglie politiche” di dimensioni europee, che - proprio perché in via di faticosa costruzione - merita l’attenzione degli studiosi.
Detto altrimenti: se la costituzione europea non deve essere tale solo perché è stata riconosciuta dalle “piccole patrie” e dai gruppi di interesse, l’unico antidoto sta nell’intensità delle passioni politiche e nella loro capacità di darsi una dimensione europea. Torino - nella cui Facoltà di Giurisprudenza, con Pasquale Stanislao Mancini è nato il diritto internazionale otto-novecentesco, fondato sul principio di nazio-nalità, proprio quel diritto che oggi stiamo faticosamente e radicalmente cambiando; con Gaetano Mosca è nata, dal diritto costituzionale, la scienza politica e, con Norberto Bobbio e Renato Treves dalla filosofia politica è nata la sociologia del diritto - può divenire uno dei luoghi privilegiati per promuovere gli studi necessari sull’intreccio fra costituzione europea e sistema politico che la regge.
Un altro dato è certo: il motore dell’unificazione si è articolato. Quello originario, schumanniano - che nel frattempo si è trasformato nella consapevolezza di “non farcela da soli” a navigare nel mare dei mercati internazionali - guida ancora l’allargamento al mondo slavo, che occorre favorire. Ma accanto a questa spinta all’unificazione (tra na-zioni che furono, e non vogliono più essere, irriducibili nemiche, come è stato tra la Francia e la Germania e come ora è, appunto, tra il mondo tedesco e quello slavo), i rapporti con i paesi del Mediterraneo e con il mondo islamico (compreso quello dell’immigrazione) sono l’espressione di frontiere esterne all’Unione ed al contempo interne ai paesi che la costituiscono, con la conseguenza che la costruzione di una costituzione europea deve tenere conto anche delle identità di (nuovi) gruppi sociali.
Proprio perché Torino è sempre stata una porta verso la Francia ed il mondo francofono e Parigi è per eccellenza il luogo in Europa di studio e meditazione dell’Islam e sull’Islam, si profila per la nostra città una nuova occasione per sviluppare ed organizzare una rifles-sione scientifica sulle frontiere che - in modo inedito rispetto al passato - circondano ed attraversano l’Europa. Il che ovviamente non significa trascurare l’elaborazione e la sistematizzazione del diritto dell’UE e delle sue ricadute sui diritti nazionali, e l’organizzazione di un livello internazionale di insegnamento e aggiornamento continuo, ma solo sottolineare come, accanto a questa importantissima funzione, Torino potrebbe dare un contributo specifico per l’approfondimento delle tematiche poste al crocevia tra scienze normative e scienze empiriche del diritto e della politica europei.

Mario Dogliani,
Preside Facoltà di Giurisprudenza, Torino

Costituzione europea e decentramento politico

Il recente progetto di costituzione europea, se recepito dai vari Stati, consoliderà il processo di sovra-nazionalizzazione delle politiche pubbliche in atto da diversi anni. Ma cosa accadrà per le politiche dei governi regionali e locali? Al trasferimento di poteri e di competenze dagli stati a Bruxelles è corrisposto un trasferimento di poteri e competenze dagli Stati ai livelli decentrati di governo?
A livello aggregato i principali indicatori - ad esempio, il peso delle spese e delle entrate delle amministrazioni locali sul totale delle amministrazioni publiche - segnalano una crescita del livello di decentramento nei paesi dell’UE, a partire dalla metà degli anni Ottanta. Tuttavia si tratta di un profilo di analisi che andrebbe approfondito per almeno tre ordini di considerazioni.
Innanzi tutto, l’eliminazione delle barriere alla competizione nella Unione Europea ha investito anche le amministrazioni locali, che hanno sperimentato direttamente gli effetti della riduzione dei vincoli alla mobilità dei fattori produttivi. Non è un caso che il paradigma competitivo sia letteralmente esploso nel dibattito sulle politiche locali di sviluppo, in particolare per le aree urbane. Tra i fattori di forza e di debolezza dei territori compare quindi a pieno titolo l’efficienza delle amministrazioni locali nella fornitura di beni pubblici. Per queste ragioni la gran parte dei paesi dell’Unione ha avviato coerenti riforme dei rispettivi sistemi di governo locale, dirette a migliorarne le prestazioni, potenziandone il ruolo politico e ampliandone i poteri.
In secondo luogo, anche se il trattato di Maastricht e la recente proposta di costituzione lasciano la più ampia autonomia nei singoli Stati per organizzare il proprio sistema di governo territoriale (a parte il riconoscimento del principio di sussidiarietà rispetto agli stati nazionali per le politiche dell’Unione), le politiche regionali (fondi strutturali) a partire dal 1988 e la successiva creazione del Comitato delle Regioni nel 1994 hanno potenziato in misura significativa il ruolo delle regioni. Questi soggetti (definiti come il terzo livello dell’UE) hanno avuto una progressiva legittimazione internazionale, pur nell’assenza di un concetto unitario di regione che offrisse un punto di riferimento di fronte all’eterogeneità delle strutture amministrative regionali degli stati membri. Le politiche strutturali dell’UE sono state esplicitamente rivolte a favorire lo sviluppo degli enti e delle identità regionali, tanto che in alcuni sistemi l’ordinamento regionale è stato potenziato o creato ex novo anche per adattarsi meglio alle direttive comunitarie. Questo è quanto avvenuto in paesi come l’Italia, il Regno Unito, la Spagna e la Francia, l’Irlanda, la Finlandia e la Grecia, mentre nei paesi dell’Europa centro orientale, recentemente entrati nella UE, c’è stata una vera e propria corsa alla creazione di organismi intermedi, definiti Regioni, da considerare in futuro come interlocutori per la gestione dei fondi strutturali.
Infine, vi è una motivazione di tipo “indiretto”. Il decentramento politico, se accoppiato al decentramento dei poteri tributari, costituisce uno strumento efficace per controllare la spesa pubblica e la sua efficienza. Ad esempio, in Italia, la necessità di rispettare i parametri di Maastricht ha certamente contribuito alla ricostituzione di un sostanziale potere tributario delle regioni e degli enti locali, riducendo l’anomalia del modello italiano basato su un sistema prevalentemente di finanza derivata.
Nel complesso, si può affermare che l’Unione Europea ha stimolato il processo di decentramento politico, in particolare per la creazione di un livello regionale. Ciò sta però creando, o è destinato a creare, delle tensioni tra Regioni e istituzioni elettive, di livello superiore (amministrazioni centrali) e inferiore (enti locali), in particolare negli Stati con ordinamento unitario. Il ruolo del terzo livello deve ancora assestarsi nell’Unione Europea.
Ugualmente, ci si potrebbe chiedere se, oltre a stimolare il decentramento politico, il processo di unificazione costituirà o meno una spinta verso una maggiore convergenza dei sistemi di governo locale in Europa. È un altro punto da inserire nell’agenda delle riflessioni del prossimo futuro.

Stefano Piperno,
Istituto di ricerche Economico Sociali del Piemonte

 
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