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PA AL CENTRO DELLA TRASFORMAZIONE
Il Direttore generale nei comuni
 
 

Si inizia a parlare di city-manager sul finire degli anni ’80, per indicare un dirigente-gestore di risorse, in possesso di competenze manageriali sino ad allora solo secondarie nel bagaglio dei dirigenti pubblici, che presidia i valori di efficacia ed efficienza.
www.direttorigenerali.it

L’istituzionalizzazione della figura del Direttore generale è conseguenza dell’evoluzione della figura del Sindaco, determinata dalla L.81/93. Con l’elezione diretta, l’azione di governo acquista una nuova e più importante connotazione perché, nel nome del rapporto fiduciario che nasce nel seggio elettorale, si decide, in un periodo di grave crisi delle istituzioni per gli scandali di Tangentopoli, di distinguere più nettamente le funzioni del Consiglio da quelle dell’esecutivo. Si apre pertanto un periodo più propriamente riformista (leggi Bassanini) che porta alla netta separazione tra le funzioni di indirizzo e controllo, da un lato, e di gestione, dall’altro. La principale difficoltà a tradurre in pratica la legge è dovuta alle forti differenze nel modo di interpretare questa figura, nelle diverse amministrazioni. A volte il Direttore generale è considerato un portatore di logiche aziendali, altre volte la sua funzione viene ricompresa nella figura del Segretario comunale, altre ancora è inteso come un super-assessore di natura e provenienza politica, con funzione di raccordo fra assessorati piuttosto che di coordinamento e stimolo dell’attività dirigenziale. Condizioni messe in luce da Agostino Gay e Cesare Vaciago nelle 2 interviste che seguono.

Agostino Gay, sindaco di Chieri
Chieri, comune di 34 mila abitanti e 200 dipendenti, come è arrivato a nominare il Direttore generale?
Nella campagna elettorale del 1999 tutta la coalizione di Centrosinistra condivise la necessità di nominare un Direttore generale perché la direzione, garantita dal Segretario comunale, anche se di grande esperienza e capacità come il nostro, non appariva adeguata alle nuove sfide. Il nostro vero obiettivo era dare un’accelerazione da tutti i punti di vista: maggior efficienza, maggiore efficacia, introducendo strumenti e modalità nuove, con particolare riguardo ad alcune grandi opere pubbliche.

In questi cinque anni, gli obiettivi che vi eravate posti con l’introduzione del Direttore generale, sono stati raggiunti?
Il giudizio è positivo, anche se la risposta è complessa, perché la convivenza fra il Direttore di nuova nomina e il Segretario è stata estremamente conflittuale, coinvolgendo non soltanto i rapporti tra le due figure, ma anche i dirigenti e la componente politica, e ha influito sui risultati, sui modi, sui tempi e sul clima.

Le resistenze di cui ha parlato quanto sono state legittime e quanto hanno pesato gli errori del Direttore generale, nel contrapporvisi?
Devo riconoscere che il primo errore è stato mio, nell’occuparmi a volte direttamente dell’azione amministrativa. Nel nostro Comune la politica ha sempre fatto azione di supplenza o comunque di ingerenza nella gestione: non occuparsene è il grande salto culturale richiesto alla componente politica, ma ciò è avvenuto con una certa lentezza. Il risultato è stata una parziale delegittimazione del Direttore generale, con le conseguenze di clima che si possono immaginare.

Dunque il problema della Direzione generale è stato principalmente un difetto di presidio culturale dell’azione di cambiamento avviato?
Il passaggio da modelli di comportamento vecchi a modelli nuovi ha incontrato diversi tipi di resistenza, in primo luogo determinati da prassi consolidate considerate difficili da abbandonare.

Il fatto che il Direttore generale sia una figura tipica dello spoil system e abbia dunque una forte connotazione fiduciaria dalla politica, è stato in questo contesto positivo e negativo?
Io penso che tale caratterizzazione sia utile in quanto elemento di promozione, anche se è necessario presidiare l’indipendenza della dirigenza. Ci sono modelli in cui insieme con il direttore, sono cambiati anche tutti i dirigenti. In questi casi mi pare venga meno la continuità dell’azione amministrativa che va oltre la durata del mandato di un Sindaco.

Quali sono stati i successi e gli errori del Direttore generale a Chieri?
Fra i successi, una gestione più efficiente del Peg, che si è trasformato da documento cartaceo burocratico a strumento di indirizzo e valutazione. È invece mancata l’attenzione a condividere le trasformazioni: impegnarsi in qualche riunione in più poteva essere opportuno, pur distinguendo i piani e i temi: in alcuni casi un atteggiamento dirigista può essere funzionale (ad esempio nella realizzazione delle opere pubbliche), in altri è meglio concertare (ad esempio in campo sociale o urbanistico).

Come sono stati i rapporti con dipendenti, cittadini e organi di stampa?
Per quanto riguarda i dipendenti, intesi nelle loro rappresentanze sindacali, abbiamo avuto un ottimo rapporto che ha portato risultati e la firma degli accordi, mentre di segno diverso e meno positivo è stato il rapporto personale con gli individui. Per quanto riguarda il profilo pubblico del Direttore, va subito detto che è minimo ed essendo egli naturalmente un apripista, è facile che sconti le negatività. Tuttavia confermo senz’altro l’utilità di questa figura.

Cesare Vaciago, direttore generale al comune di Torino
Perché il Sindaco dovrebbe sempre nominare un Direttore generale?
Per non avere problemi nella gestione nella macchina interna. Un Sindaco eletto direttamente dai cittadini, infatti, ha un problema serio: ha stipulato un patto e si è impegnato su alcuni obiettivi da raggiungere. Il suo compito è indicare questi obiettivi, monitorarne il raggiungimento e comunicare l’avanzamento del programma e del progetto.
Fra i suoi compiti non può esserci quello di guidare la macchina operativa che persegue il programma. Scegliere un Direttore generale vuole dire quindi scaricare il Sindaco dalla responsabilità di seguire personalmente l’apparato che deve raggiungere gli obiettivi, che egli stesso ha posto, e interfacciarsi con una persona sola scelta su base professionale e fiduciaria.

Che alternative ci sono?
È questa la sola alternativa ragionevole; l’altra possibilità, nominare il Segretario generale anche Direttore generale, presenta due limiti: uno sul terreno della professionalità, l’altro su quello dell’impegno. Dal punto di vista professionale, un Segretario generale ha iniziato precocemente una carriera di tipo amministrativo, quindi è impossibile che raggiunga livelli elevati dopo aver acquisito una esperienza aziendale, perché la sua esperienza sarà sempre e soltanto maturata nel contesto culturale del Comune. Il limite relativo all’impegno consiste nel fatto che il Segretario generale non è mai completamente a rischio, perché è portatore di un posto pubblico garantito indipendente da un certo Sindaco. Non siamo cioè di fronte a un rapporto fiduciario, qual è invece nell’ordinamento vigente quello del Direttore Generale. Per usare un termine più semplice, un Direttore generale è per definizione più bravo e più devoto di un Segretario generale scelto per gli stessi obiettivi.

Nel definire il Direttore, non ha fatto menzione a una caratteristica: la provvisorietà della figura, la dipendenza diretta dalla politica.
Non la indicherei fra i termini della definizione, ma la definirei una condizione necessaria e sufficiente poiché, per un soggetto che svolga il compito di Direttore generale secondo la legge 127, sono necessari 3 elementi:
1) il possesso di capacità manageriale adeguata;
2) la precarietà, cioè la circostanza di essere investito del compito fiduciario per un tempo limitato e di essere sempre esposto al rischio della rimozione in qualsiasi istante;
3) il rapporto fiduciario con il Sindaco.
Non può esistere un affidamento soltanto professionale proprio perché il Direttore generale cavalca un crinale sottile, di discrimine e di interfaccia fra politica e gestione, quindi deve riscuotere la fiducia della politica e contemporaneamente possedere la professionalità della gestione.

Con questa terna, la figura del Direttore generale viene collocata nell’ambito tipico dello spoil system.
Non c’è dubbio, il Direttore generale fa parte dello spoil system. La sua scelta da parte del Sindaco è fiduciaria e di conseguenza, con ogni probabilità sebbene non obbligatoriamente, avviene all’interno di appartenenze politiche, specie in un sistema bipolare.

Alla fine questa figura non rischia di provare attrazione per la politica, di mettersi in gioco direttamente?
Sembra infatti di capire che il mestiere più importante è quello del politico. Ho visto crollare uomini migliori di me perché si sentivano migliori dei politici. Personalmente sono molto rispettoso verso chi consegue sul campo il consenso dei cittadini e sono orgoglioso di seguirlo, se ne condivido gli obiettivi. Ci sono, è vero, Direttori generali che si sentono politici ma, in generale, io penso che durano poco. E poi ci sono Sindaci che non sanno indicare obiettivi, ma quei Sindaci difficilmente assumono Direttori generali.

Luigi Brossa
Direttore generale al Comune di Venaria, Torino
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L.267/2000 TU ENTI LOCALI
Articolo 108 - Direttore generale
1. Il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e il presidente della provincia, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale, possono nominare un direttore generale, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, e secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi, che provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia, e che sovrintende alla gestione dell’ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete in particolare al direttore generale la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto dall’articolo 197, comma 2 lettera a), nonché la proposta di piano esecutivo di gestione previsto dall’articolo 169. A tali fini, al direttore generale rispondono, nell’esercizio delle funzioni loro assegnate, i dirigenti dell’ente, ad eccezione del segretario del comune e della provincia.
2. Il direttore generale è revocato dal sindaco o dal presidente della provincia, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale. La durata dell’incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia.
3. Nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti è consentito procedere alla nomina del direttore generale previa stipula di convenzione tra comuni le cui popolazioni assommate raggiungano i 15.000 abitanti. In tal caso il direttore generale dovrà provvedere anche alla gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i comuni interessati.
4. Quando non risultino stipulate le convenzioni previste dal comma 3 e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato, le relative funzioni possono essere conferite dal sindaco o dal presidente della provincia al segretario.

 
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